La dolorosa vía de la metropolización. La Paz: un caso paradigmático

La dolorosa vía de la metropolización. La Paz: un caso paradigmático

The painful path of metropolization. La Paz: a paradigmatic case

Carlos Urquizo Huici1

Publicado en la revista Umbrales (CIDES – UMSA), número 32, octubre 2017 pp. 257-263, ISSN 1994-4543   www.cides.edu.bo

Resumen

Este artículo analiza las dificultades para la metropolización en Bolivia y sostiene que el desafío urbano –con aglomeraciones cada vez más densas y que exigen la gestión de los servicios de manera conjunta– todavía no encuentra el acompañamiento ni de la intelectualidad política boliviana ni de las instituciones del poder ejecutivo. Que el proceso vivido hasta el momento deja tres importantes lecciones: i) que el espacio municipal puede resultar demasiado limitado para gestionar de forma eficiente los servicios, ii) que una ley de metropolización que vulnera la autonomía municipal no facilita su implementación, más bien despierta susceptibilidades y temores que conducen a una actitud de resistencia y iii) que no puede haber una ley de metropolización condicionada a una hegemonía política y/o partidista, ni entre los municipios concurrentes ni con el gobierno central. Concluye sosteniendo que para allanar el camino hacia una metropolización virtuosa urge construir propuestas novedosas y seductoras.

Palabras clave: metropolización, políticas metropolitanas, gestión de servicios públicos

Siempre fue difícil asumir que la metropolización es un tema importante en un país que históricamente fue rural y campesino. Aunque la composición demográfica cambió en los últimos quince años, haciendo de Bolivia un país predominantemente urbano, por razones ideológicas se volvió a ponderar lo rural, incluso en detrimento de lo urbano. La importancia de lo urbano retornó a la agenda política nacional gracias al último informe de desarrollo humano del pnud de 2016, en el cual se remarca que es en las áreas urbanas metropolitanas que se concentran las demandas y también las oportunidades de más y mejor desarrollo para el conjunto del país. Remarca la metropolización como un camino esencial para responder a las demandas de desarrollo humano y aprovechar las oportunidades que las tres conurbaciones metropolitanas de Bolivia ofrecen, pese a sus carencias y debilidades.

La conurbación metropolitana de La Paz cuenta con casi 2 millones de habitantes y la forman siete municipios, tres de ellos propiamente urbanos que concentran el 90% de su población, y cuatro aún rurales sobre los cuales se expande inexorablemente la mancha urbana. Entre todos comparten una serie de rasgos de gran complejidad: se sitúan en una altitud inusual entre los 3.200 y 4.000 metros sobre el nivel del mar en el Altiplano andino, lo cual los vuelve más sensibles ante los efectos del cambio climático (sequías pronunciadas e inundaciones intensas). A excepción de El Alto, se 259 asientan sobre suelos muy inestables y en una topografía muy abrupta, que consecuentemente los hace muy vulnerables ante los desastres naturales. Todos comparten una pobreza estructural al igual que todo el país; tienen altas tasas de migración campo-ciudad y recursos financieros limitados para encarar el conjunto de problemas y desafíos.

En este contexto, la metropolización adquiere singular importancia para enfrentar algunas de estas dificultades, especialmente las de carácter estructural. Aspectos como el transporte –solo entre El Alto y La Paz se mueven diariamente más de 300.000 personas en búsqueda de trabajo, por razones de estudio, salud o trámites– no pueden ser resueltos aisladamente por los municipios. Lo intentan: ambos municipios crearon empresas municipales de transporte por buses, y el gobierno central creó la empresa de teleféricos entre ambas ciudades, pero hasta ahora ninguna logró dar una solución de escala metropolitana y menos desarrolló una visión de sistema integrado de transporte. Las tres empresas funcionan aisladamente. Una de las consecuencias de la ausencia de políticas metropolitanas de transporte, tráfico y movilidad es el enorme caos vehicular que redunda también en una contaminación atmosférica descontrolada, que impacta más aún a esta altura de aire enrarecido.

Otro ejemplo de los aspectos encarados sin visión sostenible por la falta de una percepción metropolitana es el de la gestión de los residuos sólidos que abarque desde la recolección hasta su tratamiento, que a escala metropolitana permitiría tecnologías más adecuadas y rentables, que los anacrónicos y poco sostenibles rellenos sanitarios que cada municipio tiene actualmente. Similar es la situación del tratamiento de las aguas servidas. El Alto tiene una planta de tratamiento que ha sido rebasada, con la consecuente contaminación del Lago Titicaca. Por su parte, la ciudad de La Paz ni siquiera tiene un sistema de tratamiento de aguas servidas. Estas son simplemente arrojadas a la cuenca del río Choqueyapu, contaminando peligrosamente todos los valles de la cuenca aguas abajo, que históricamente proveen de verduras y fruta a la ciudad de La Paz. El tema de salud no es menos dramático. Los esfuerzos de mejoras del sistema de salud de la ciudad de La Paz son colapsados por la población de los otros municipios conurbados con su masiva concurrencia. El mismo caso se presenta en el ámbito de la educación porque las posibilidades educativas son comparativamente mejores en La Paz que en los demás municipios.

Un caso emblemático es el del agua potable. Un día de noviembre de 2016 la mitad de la población de La Paz despertó sin agua. El gobierno central, responsable de la empresa de agua, declaró su enorme sorpresa porque las represas de agua estaban vacías, anunciando, por tanto, que no se podrá garantizar más el servicio de agua potable. Durante cuatro meses, alrededor de 400.000 personas recibieron un mínimo de agua, repartida incluso por cisternas de combustibles, práctica que la oms prohíbe para el consumo humano. Gracias a las lluvias inusualmente abundantes provocadas por el fenómeno del llamado Niño se restituyó paulatinamente el servicio de agua potable a partir de marzo de 2017, sin embargo, la población fue informada que el racionamiento podría repetirse en los años siguientes.

Sin duda cabe preguntarse cómo es posible no prevenir una situación tan catastrófica como falta de agua potable. Las respuestas son relativamente evidentes y en las que concurren múltiples factores, tanto en el caso del agua como en los otros temas mencionados (basura, transporte, medio ambiente, etc.). Por una parte, se plantean causas políticas que conducen a estos problemas. Durante los últimos años se produjo un proceso de reconcentración del gobierno central, restando autonomía, competencias y recursos a los gobiernos subnacionales y especialmente a los municipios. En el caso del agua, a fines del siglo xx se privatizó la empresa municipal existente y con el gobierno de Morales se la estatizó nuevamente (2006), pero en favor del gobierno central, bajo tuición del Ministerio de Agua sin ninguna participación de los municipios. La nueva empresa, Empresa Pública de Agua Potable y Saneamiento (epsas), nunca tuvo un plan de inversiones en función al crecimiento poblacional y a la demanda, ni siquiera previó las tareas de mantenimiento de las redes, preservación de las fuentes de agua o tratamiento de aguas servidas. En su gestión, y como cuota de poder, participaron más bien algunos movimientos sociales que apoyan al gobierno central. Ante la situación tan desastrosa que vivió la población, los municipios de La Paz y El Alto comenzaron a trabajar en un proyecto de empresa metropolitana de agua2.

Estos ejemplos evidencian una primera lección: el espacio municipal puede resultar demasiado limitado para gestionar de forma eficiente los servicios públicos en escala metropolitana, y tampoco es conveniente centralizarlos en las manos del gobierno nacional. Los servicios que trascienden el ámbito municipal y atingen a dos o más municipios conurbados necesitan de una gestión metropolitana para ser eficientes, y esto no es una idea novedosa, ni en Bolivia ni en otros países.

Después de la municipalización del país en 1994, proceso que abarcó las áreas urbanas tanto como las rurales y logró una amplia participación ciudadana en la gestión pública, se dictó la ley de municipalidades que incluyó la posibilidad de la metropolización de las conurbaciones mayores a 500.000 habitantes. Con esta ampliación se buscó corregir las falencias que dejó la municipalización en las tres conurbaciones principales del país: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba3. La nueva Constitución Política del Estado (2009) así como la posterior Ley Marco de Autonomías y Descentralización (2010) recogen los postulados de la metropolización, supeditando sin embargo su formación legal a la Asamblea Nacional.

Cinco años más tarde, en 2015, se concretó la primera región metropolitana de Bolivia, en Cochabamba, que sigue siendo la única legalmente constituida. Kanata, la Región Metropolitana de Cochabamba, sin embargo, todavía presenta problemas de funcionamiento principalmente porque el diseño de esta entidad vulnera la autonomía de los municipios y concede demasiado poder a la gobernación departamental y al gobierno central. Desde las últimas elecciones municipales (2014), la situación se complicó aún más porque ya no existe la hegemonía del partido de gobierno nacional (mas) en los municipios conurbados de Cochabamba.

 El ejemplo de Cochabamba permite sacar una segunda lección: una ley de metropolización que vulnera la autonomía municipal no facilita su implementación, al contrario, despierta susceptibilidades y temores justificados que conducen a una actitud de resistencia, sea activa o pasiva. Y una tercera lección que Cochabamba enseña es que no puede haber una ley de metropolización condicionada a una hegemonía política y/o partidista, ni entre los municipios concurrentes ni con el gobierno central. Al contrario, debe haber una construcción que respete la independencia política de cada una de las partes involucradas.

Es a partir de estas primeras experiencias que las ciudades de La Paz y El Alto, conjuntamente con la Gobernación, volvieron a encarar el proceso de metropolización, después de varios años de estancamiento, en torno a un Convenio Marco para la Metropolización de La Paz. El primer paso fue el reconocimiento de que la metropolización es un proceso de adhesión voluntaria y no simplemente una cuestión de ley. Con la firma de este convenio, en marzo de 2016, por cinco de los siete municipios conurbados y la Gobernación del Departamento, se destrabó el proceso y dio lugar a la conformación de comisiones técnicas para trabajar los temas priorizados: agua potable y saneamiento básico; cambio climático y medio ambiente; transporte; desarrollo humano; desarrollo económico; seguridad ciudadana. El año transcurrido luego de la firma de este convenio mostró, lamentablemente, que los avances logrados no estuvieron al ritmo de los problemas que se debían resolver. Las largas discusiones sostenidas sobre la empresa metropolitana de agua y saneamiento que debían luego plantearse al gobierno central fueron sacudidas por la crisis del agua relatada líneas arriba, crisis que encontró a los municipios de La Paz y El Alto sin una propuesta elaborada y oportuna políticamente; recién medio año después de la crisis una propuesta fue elevada al gobierno central que, sin embargo, fue pobremente informada en sus características y detalles, y poco socializada con la población, por tanto, hubo poca capacidad de presión para su aceptación por el nivel central de gobierno.

El tema de la gestión de los residuos sólidos es otro tema irresuelto. Las dos ciudades, La Paz y El Alto, que generan más del 95% de la basura de la región metropolitana, continúan con la vieja práctica de contratos separados y de alcance estrictamente local. La falta de visión metropolitana duplica los costos ambientales al implementarse dos rellenos sanitarios a escasos kilómetros de distancia entre sí, duplica los costos administrativos, además de perder la oportunidad de una economía de escala para el tratamiento y reciclaje conjunto de la basura de ambas ciudades. Igualmente, al haber una doble y pobre gestión de residuos sólidos, también se desaprovecha la potencialidad de realizar una gran campaña de concientización y educación ciudadana con un lenguaje y contenido común para la población de ambas ciudades que cotidianamente se relacionan e interactúan.

El caso de la región de La Paz muestra los enormes perjuicios que trae la falta de una gestión metropolitana de servicios e infraestructura que redundarían en el bien común de su población. La excesiva politización de aspectos tan esenciales para la ciudadanía hace que se pierdan los criterios técnicos para solucionarlos, pero también conlleva una polarización que crea debates irracionales, en lugar de conciencia y actitudes a favor del bien común, tanto entre gobernantes como entre ciudadanos.

La intelectualidad política boliviana sigue lastrada en el viejo país rural y campesino del siglo pasado, tampoco las instituciones del poder ejecutivo, que en Bolivia es casi monopólico, ni el sistema judicial acompañan el desafío urbano. Revertir estos procesos y allanar el camino a una metropolización virtuosa exige propuestas novedosas y seductoras. Los ejemplos necesarios están en América Latina y en los países vecinos de Bolivia, éstos permiten comprobar que la metropolización es una respuesta necesaria frente a los desafíos actuales de un mundo cada vez más predominantemente urbano y con ciudades y conurbaciones cada vez más densas, desafíos que los políticos elegidos –tanto los que gobiernan como los opositores– están llamados a comprender.

1. Arquitecto. Columnista de temas urbanos en el semanario Ideas de Página Siete. Fue subalcalde del Macrodistrito Sur de la ciudad de La Paz y delegado del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz para la “Metropolización”. Actualmente reside en Sevilla, España.

arqui.urqui@gmail.com

2. Las Cosas Claras, año 4, No. 85, marzo de 2017, periódico semanal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

3. En la actualidad, las tres conurbaciones reúnen más de la mitad de la población del país.